Il contraddittorio procedimentale. Ordinamento nazionale e diritto europeo-convenzionale

L'incidenza di norme e principi di rango costituzionale sulla pubblica amministrazione è divenuta sempre maggiore, anche grazie alla ricca giurisprudenza della Corte costituzionale. Le modifiche della nostra Costituzione, segnatamente nel Titolo V, Parte II, determinano l'ambito delle potestà normative spettanti ai diversi livelli di governo, le regole per la distribuzione delle funzioni amministrative tra di essi, la disciplina dei poteri sostitutivi, i rapporti tra pubblico e privato nell'esercizio delle attività di interesse generale; e così via. Ma i principi di rango costituzionale, o superprimario, che vincolano l'amministrazione pubblica nazionale sono anche quelli stabiliti dal diritto di fonte europea ed elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; senza tacere di importanti principi operanti nel nostro ambito, anch'essi al livello superprimario posti da organizzazioni internazionali e dalla giurisprudenza delle relative Corti, e tra queste segnatamente dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Gli studi sull'amministrazione pubblica devono guardare alla Costituzione e al diritto sovranazionale; ma allo stesso tempo, all'azione concreta dei pubblici poteri, chiamata a tradurre quei principi e le norme che ne sono attuazione, in risultati di benessere e sviluppo. Gli studi raccolti nella collana sono orientati a raffrontare e ad indirizzare la nostra amministrazione interna, nella sua organizzazione e nella sua azione, nonché la relativa tutela giurisdizionale, ai principi di rango superiore che ne reggono l'ordinamento. Il contraddittorio procedimentale rappresenta una delle tematiche su cui la riflessione della nostra dottrina si è maggiormente soffermata, soprattutto a seguito dell'entrata in vigore della disciplina generale sul procedimento amministrativo. Tuttavia, nonostante i numerosi contributi sul punto, non si è pervenuti a posizioni univoche, controverso risultando il rapporto tra il contraddittorio proprio del processo giurisdizionale e l'assetto della partecipazione nella vicenda procedimentale amministrativa. In questo quadro, si propone una ricostruzione che prende le mosse dalla duplice funzione, collaborativa e garantistica, tradizionalmente riconosciuta alla partecipazione procedimentale, nella consapevolezza della inscindibilità che i due momenti rivestono all'interno della dialettica propria del procedimento. Tale duplicità funzionale non assume infatti rilievo quale mero carattere descrittivo, ma assurge a canone ricostruttivo per una precisa struttura del contraddittorio; struttura il cui effettivo atteggiarsi può ricevere un compiuto inquadramento attraverso i dati forniti dal diritto europeo-convenzionale.